Consulta prévia indígena: o gargalo que o Brasil pode destravar
Há mais de duas décadas, o Brasil ratificou a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), um marco legal que estabelece o direito dos povos indígenas e tradicionais à consulta livre, prévia e informada (CLPI) sobre quaisquer medidas que possam afetá-los. Contudo, a ausência de regulamentação específica para esse direito tem gerado um complexo cenário de entraves e conflitos, paralisando projetos de infraestrutura e desenvolvimento, além de, paradoxalmente, abrir brechas para atividades ilegais em territórios sensíveis. Este artigo explora o imbróglio da CLPI não regulamentada no Brasil e apresenta uma proposta inovadora para superar esse gargalo, promovendo segurança jurídica, previsibilidade estatal e proteção efetiva aos povos afetados.
A falta de um marco regulatório claro para a CLPI no Brasil se traduz em consequências severas. Por um lado, o licenciamento de empreendimentos pode se estender por prazos que variam de cinco a quinze anos, levando à paralisação de projetos estratégicos, especialmente nas regiões Norte e Centro-Oeste. Essa morosidade gera um ciclo de judicialização crônica, onde disputas legais se tornam a norma, em vez de um processo transparente e colaborativo. Por outro lado, a ausência de um procedimento de consulta bem definido, ironicamente, não impede a expansão da mineração e da extração ilegal de madeira, o tráfico de drogas e a presença de facções criminosas em terras indígenas. Essa fragilidade é potencializada pela impossibilidade de o Estado garantir atividades econômicas lícitas e sua própria presença efetiva nesses territórios.
A proposta de regulamentação da CLPI
Para enfrentar esse quadro de incertezas e ineficiências, foi apresentada à Comissão de Infraestrutura da OAB, seção de São Paulo, uma proposta de anteprojeto de lei que visa regulamentar integralmente a CLPI. Composto por 54 artigos, 11 capítulos e quatro anexos operacionais, o documento parte de uma premissa fundamental: a consulta e o licenciamento ambiental são processos autônomos. A consulta não deve ser vista como uma etapa do licenciamento, mas sim como um procedimento com matriz nos direitos humanos e trabalhistas, e não exclusivamente ambiental. Essa separação conceitual permite que ambos os processos ocorram em paralelo, evitando que um paralise o outro e garantindo maior agilidade e eficiência.
Engenharia de detalhes para uma consulta eficaz
A força do anteprojeto reside na sua engenharia de detalhes, que busca calibrar cada aspecto do processo consultivo. A titularidade jurídica da consulta permanece com a União, sendo indelegável, enquanto a execução material — que abrange logística, realização de reuniões e custos — recai sobre o empreendedor. Essa execução, no entanto, ocorre sob um protocolo estatal vinculante e sujeita à validação posterior do Estado, seguindo um modelo similar aos padrões internacionais de financiamento de projetos. A máxima “quem decide não executa; quem executa não decide” é um princípio norteador, garantindo clareza de papéis e responsabilidades.
Definindo parâmetros e prazos para a consulta
Um dos pontos cruciais do anteprojeto é a definição de parâmetros objetivos para determinar quais povos e comunidades devem ser consultados e em qual raio geográfico. Os anexos estabelecem raios de presunção de afetação por tipo de obra: 40 km para hidrelétricas na Amazônia Legal e 3 km para linhas de transmissão fora dessa região. Essa medida visa retirar a subjetividade do processo, garantindo que a consulta seja direcionada de forma precisa e evitando a pulverização de procedimentos desnecessários. Além disso, três ritos distintos — com prazos máximos de 60, 180 ou 270 dias — são propostos, graduando o procedimento à complexidade de cada projeto. A celeridade é incentivada pelo silêncio estatal: um plano de trabalho não homologado em 45 dias presume-se aprovado, e um parecer técnico não emitido em 60 dias presume adequação. Para grandes corredores logísticos, a consulta agregada é admitida, otimizando o processo.
Transparência e segurança na validação
A transparência e a rastreabilidade são pilares do anteprojeto. Toda interação gera prova documentada, incluindo atas bilíngues, registros audiovisuais com cadeia de custódia e diários de consulta em plataformas digitais. Ao final do processo, se cumpridas as quatro fases estabelecidas, o projeto adquire uma presunção de adequação procedimental, que só pode ser derrubada mediante prova concreta de fraude, e não por liminares genéricas. Essa segurança jurídica é fundamental para atrair investimentos e garantir a previsibilidade necessária para o desenvolvimento de grandes obras.
Direitos e contrapartidas para os povos afetados
Em contrapartida à agilidade e segurança para os empreendedores e o Estado, o anteprojeto prevê rigorosas salvaguardas para os povos indígenas e tradicionais. Obras de alto impacto exigirão observadores independentes e auditorias externas. Quatro hipóteses taxativas demandam consentimento qualificado, um nível de aprovação mais elevado. Além disso, os povos afetados terão acesso a dois trilhos financeiros: indenização por danos e participação nos resultados do empreendimento durante toda a sua vida útil. Essa estrutura busca garantir não apenas a proteção, mas também o benefício direto para as comunidades impactadas, promovendo um desenvolvimento mais justo e equitativo.
Desenvolvimento e direitos humanos: uma causa comum
O Brasil não precisa se ver forçado a escolher entre o desenvolvimento de sua infraestrutura e a honra dos direitos dos povos indígenas e tradicionais. Essa dicotomia é uma falsa escolha, alimentada pela omissão regulatória. A regulamentação da CLPI, conforme proposta, visa sepultar essa omissão, oferecendo segurança jurídica aos investimentos, previsibilidade ao Estado e voz efetiva a quem a Convenção nº 169 da OIT busca proteger. Cada ano de adiamento representa custos em obras paralisadas, capital que migra para outras economias e direitos que se degradam em ritos vazios.
O anteprojeto apresentado à OAB-SP é um convite para que o país transforme um dos seus maiores gargalos institucionais em um de seus maiores avanços. Ao regulamentar a CLPI, o Brasil pode demonstrar que desenvolvimento e direitos humanos não são adversários, mas sim a mesma causa, quando a lei é bem elaborada e aplicada com rigor e justiça. A implementação de um sistema claro e eficaz para a consulta prévia é um passo essencial para destravar o potencial de desenvolvimento do país, ao mesmo tempo em que se solidifica o compromisso com a proteção dos povos originários e tradicionais.